日前，国家发改委发布《2019 年新型城镇化建设重点任务》，对户籍制度改革的探讨席卷各界，两个“首提”引人关注——100-300 万大城市首次全面取消落户限制，超大特大城市首提增加落户规模。
户籍一再放宽，其背后是政府城市发展思路发生转变。根据保利投顾研究院的最新研究，报告指出，我国城镇化战略转变为“以城市群为主体”的新型城镇化发展格局，强调中心城市在城市群中的核心带动作用。
户籍政策变化：各能级城市落户有差异
按照《2019 年新型城镇化建设重点任务》中城区常住人口 100-300 万全面取消落户限制的要求，全国有 65 个 II 型大城市符合标准。
其中包括乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州、南昌、兰州、海口等二线省会，也包括无锡、温州、常州、佛山、珠海、汕头等经济强市，还有临沂、烟台、保定等众多三四线城市。
而西安、哈尔滨、青岛、长春等 I 型城市则要求全面放开落户条件。
实际上，落户放宽从 2014 年新型城镇化规划下已经开始逐步推行政府的户籍改革路径路径很清晰：先是小城市、建制镇——再是中等城市——再是 II 型大城市——再是 I 型大城市——再是特大城市、超大城市，是个逐步升档的过程，并非突然的逆转。
大城市落户放宽也从 2016 年开始，尔后开始掀起的”人才引进“已有所体现，过程中城市放宽的规格不断提升。
需要注意的是，“取消”的表述比“放宽”程度要深，是自由落户、零门槛的意思。目前取消落户政策覆盖除北上广深武成渝等 27 个一二线城市以外其余 90% 的地级市。
户籍制度改革：揭示政府对城镇发展的认知转变 A. 都市圈取代了中小城市，成为新的发展重点，这是根本的变化。
户籍制度改革趋势：都市圈取代中小城市为发展重点核心城市人口吸引力持续，但教育、医疗等公共服务配套不足问题突出。上海、深圳等大城市常住与户籍人口的巨大差值形成原因，一方面是特大超大城市控制人口规模，提高落户门槛，另一方面是有限的公共资源难以满足持续流入的人口需求。例如深圳，常住人口与户籍的差值位列全国第二，其中重要原因是城市空间及配套资源的匮乏。
因此，当前解决思路是发展都市圈，以缓解核心城市，特别是超大城市的“城市病”问题，又能辐射带动周边区域，形成区域增长极。
B. 首提“收缩性中小城市”
要求这类城市“瘦身强体，转变惯性的增量规划思维”。根据清华大学龙瀛的研究，2000-2010 年间有 180 个城市在人口净流出。
“收缩型中小城市”概念的提出，表明政府已经逐渐认可部分城市缺乏自我发展的能力，将会不可避免地萎缩下去，而不再要求其进一步吸纳非农人口。
保利投顾研究院分析认为，户籍制度的改革是循序渐进的，户籍放宽的范围从中小城市不断升维，政策愈加尊重市场规律，向“自由迁徙时代”继续迈进。
未来我国城镇化发展将重点转移到都市圈，内部协调土地、产业与人口的自由流动。核心城市带动区域发展，“收缩性中小城市”跳出增量规划思维，我国城镇化战略迈向更加科学的方向。
南都记者 王艳玲
作者：王艳玲
